Политическая власть в Грузии

Г.Жоржолиани
М.Мусхелишвили
Г. Бандзеладзе




Предисловие от авторов


Карл Маркс в свое время утверждал, что базис определяет надстройку и что экономические отношения формируют политические воззрения. Макс Вебер, напротив, считал, что культурные ценности определяют экономические отношения. Современный исследователь Рональд Инглехарт, опираясь на обширные социологические данные, утверждает, что они оба правы и не правы одновременно: политические, культурные и экономические изменения влияют друг на друга, происходят параллельно и формируют определенные связные модели, различные для различных стран и цивилизаций.


Политическая система Грузии состоит из ряда взаимосвязаных характеристик, которые определяются, и, в свою очередь, определяют, характер социальных, экономических и культурных параметров общества. Эти взаимосвязанные характеристики формировались и формируются исторически, зависят от пройденного пути и меняются довольно медленно – даже если один параметр резко изменился, остальные окажут влияние на его реальное функционирование и значение. Сущностные изменения происходят постепенно, со сменой поколений и взаимопроникающей трансформацией всех характеристик системы.



Тем не менее изменения происходят, и все параметры вместе могут эволюционировать в том или другом направлении. Важно знать, каково это направление и какие факторы определяют преобладание тех или иных изменений.



Далее, будут описаны те параметры политической системы Грузии, которые представляются ее более или менее устойчивыми характеристиками. В сочетании друг с другом они образуют модель, которая, в свою очередь, связана с политический культурой и экономикой страны. Многие из них в ближайшие годы могут измениться в лучшую или худшую сторону. Так, выборы могут стать более стабильным и регулярным способом смены власти, а могут пойти по направлению ухудшения и потери своего значения. Партии могут с течением времени развиться в более репрезентативные институты власти, либо могут ослабнуть и вообще потерять свою роль института медиации. Конституция может стать «рабочей» и обеспечить сдержки власти президента, либо может развиться авторитаризм в чистой форме. Все это и многое другое взаимосвязано с характером развития экономики, трансформацией политический культуры, ростом либо снижением неравенства, урегулированием территориальных конфликтов и др.



Помимо внутренних характеристик общества на трансформацию политической системы влияет и внешняя среда. Для Грузии, маленького и бедного государства, вызовы глобализации и геополитический расклад играют, возможно, наиболее решающую роль в определении того, в каком направлении будет происходить ее развитие. В дальнейшем будут проанализированы внешние вызовы и их взаимосвязь с возможными направлениями эволюции политической системы Грузии.



Введение; Политическая система Грузии



Грузия за последние 15-20 лет преобразований сменила несколько политических режимов, изменила конституционное устройство, прошла через гражданские войны и потерю контроля над частью территорий. Тем не менее политическая система Грузии имеет характеристики, которые в течении этого времени проявляли устойчивость и способность к самовозобновлению. Власть в Грузии концентрирована, централизована и персонифицирована. Президент страны несет полную и практически единоличную ответственность за все принимаемые политические решения и за функционирование государственного аппарата в целом. Территориальное деление полномочий практически отсутствует, местное самоуправление неразвито, регионы слабы и зависимы от центральной власти. Президент полностью контролирует деятельность правительства. Распределение властных полномочий между президентом, правительством и парламентом слабо выражено и, в случае потери президентом контроля над парламентом либо правительством, наступает системный кризис. Судебная власть не имеет независимости и не может служить сдержкой центральной власти, обеспечивая главенство закона. Участие в политике приносит значительные экономические дивиденты; экономическая деятельность сильно зависима от клиентелистских связей с властью и обеспечивается в значительной степени коррупционными механизмами. Власть подобной конфигурации осуществлается в значительной степени через механизмы правящей партии, основанной на принципах демократического централизма и опирающейся на административный ресурс. Функционально правящая партия является управленческой и имеет тенденцию к исчезновению в случае утраты власти. Партии и президенты из власти не переходят в оппозицию а сходят с политической арены теряя легитимность, сама же смена власти происходит радикально-революционным путем. Несмотря на полноту концентрации власти в одном властном центре, общество, тем не менее, сохраняет способность к автономному формированию оппозиционных настроений и движений, ведущих к протестным выступлениям и периодической смене непопулярного режима. Существуют разнообразные оппозиционные партии и политические акторы, играющие роль революционных (системных, радикальных) оппонентов власти. В условиях поляризованного политического плюрализма оппозиционные партии практически не участвуют в принятии политических решений, а направляют свою деятельность на свержение существующей власти. Параллельно с маргинализацией скомпроментировавших себя политических акторов (бывшие коммунисты, звиадисты, партия Шеварднадзе) происходит постоянное появление новых политиков и партий, долговечность которых напрямую связана с их пребыванием в оппозиции. Кроме оппозиционных партий подобную роль играют СМИ и общественные организации. Источники финансирования этих организаций независимы от власти (бизнес, международное сообщество). Общество, сохраняя потенциал к свержению непопулярной власти, практически не вовлечено в формирование политики, стратегии, защиту прав и интересов, участие в правлении. Политические общественные институты (партии, НПО) имеют мало членов и активистов. Ответственность за решение общественных проблем практически целиком возложена на центральную власть. Политический дискурс вертикален, горизонтальная составляющая этого дискурса практически не выражена. Курс развития страны связан с ее внешней ориентацией и лежит практически в сфере консесуса общества. Это курс на про-западное развитие, демократию и интеграцию с западом (Европа, НАТО). Отношения с Россией в данной связи рассматриваются как тактические, а не стратегические. Ввиду того, что политические реформы планируются и осуществляются исходя из этой внешней ориентации, они слабо отражают состояние общества, что не дает развиться конкуренции между различными стратегиями политического развития. Борьба за власть является «вещью в себе» , не отражая различия в подходах и програмных приоритетах, оставляя базисные проблемы общества нерешенными.



Централизация и концентрация власти



На сушность и характер политической власти в пост-советской Грузии определяюшее влияние имели тенденции централизации и концентрации власти, сложившисеся в советской системе государственного правления.



1.1. Централизация



Территориальное распределение власти в Грузии слабо выражено; президент страны стоит во главе пирамиды власти, спускающейся до самого низа упавления.



Конституция Грузии 1995 года, ввиду неразрешенности территориальных конфликтов, обошла стороной вопрос территориально- административного устройства страны и ограничилась только общими положениями, реализация которых должна была быть увязана с определением статуса Абхазии, Южной Осетии и Аджарии. В будущем предвиделось создание двухпалатного парламента и деление Грузии на регионы (около 10 единиц) вместо районов (около 80 единиц). В качестве временной меры, обеспечивающей управление регионами, были назначены полномочные региональные представители президента страны - вне-конституционный орган, имевший большие полномочия. После революции роз и известных событий в Аджарии институт полномочных региональных представителей был сохранен а вопрос территориального устройства и децентрализации власти опять отложен.



Более динамичным было развитие и трансформация институтов самоуправления и представительных органов управления на местах. С 1998 года было введено местное самоуправление. В определенном смысле это самоуправление активизировало общественную жизнь на местах и создало базис для местной демократии. Однако в целом оно не сработало эффективно по нескольким причинам. Во-первых, местная экономика нуждается в радикальных реформах и преобразованиях, частью которых является прояснение прав собственности – что принадлежит различным уровням власти, местным сообществам и жителям. Эти вопросы не были решены. Не был обеспечен также экономический фундамент функционирования власти на местах. Децентрализация полномочий не была подкреплена соответствующими механизмами реализации и контроля. Закон о местных выборах, основанный на партийном представительстве в сочетании с бедностью на местах привели к сильной политизации органов власти.



Несмотря на то, что местные выборы 1998 года и 2002 года показали, что оппозиционные партии легче достигают представительства на местах чем в центре, местные органы власти всегда легко контролировались и управлялись властями, тем более, что ключевые посты оставались назначаемыми. Однако обязательства властей, взятые после революции роз перед Советом Европы подразумевают реальную децентрализацию на местном уровне.



Новый закон о местном самоуправлении отличается от предыдущего в первую очередь тем, что он упраздняет нижний уровень самоуправления – села, города, деревни. Остаются лишь районные представительские органы, система выборов в которые дает преимущества наиболее сильной партии – в данной ситуации, партии власти. Таким образом, можно сказать, что тенденция сильной централизованой власти сохраняется.



Тенденцию централизации в политической системе Грузии усиливают следующие факторы:



Принцип демократического централизма, сформулированный Лениным еще во время его дискуссии с меньшевиками и подразумевающий принятие решения центральным органом партии о местных вопросах (например, выдвижение кандидата в депутаты по избирательному округу), оставляя местным органам лишь права выдвижения инициативы или предложения, перекочевав и утвердившись в советской политической системе партии – государства, остается одним из основополагающих принципов организации и осуществления правления (власти) в постсоветской Грузии. Генетически зависимая инерция проявляется как в общей ментальности, ожиданиях и мотивациях правящих и управляемых в центре и на местах, так и в институциональном упорядочении взаимоотношений и формировании власти обоих уровней. Учитывая тенденцию к концентрации власти (см.соответствующий параграф), представляющий несомненный приоритет исполнительной власти, функцию власти на месте олицетворяет не избираемый совет, с нечетко определенными незначительными полномочиями и весьма скудными (если не сказать – ничтожными) финансовыми ресурсами, а гамгебели (глава исполнительной власти района), который теперь уже по новому закону не будет напрямую назначаться, но на избрание и деятельность которого, предположительно, президент сохранит достаточно влияния. Принятые недавно законодательные положения вносят определенные изменения в существующий порядок, однако суть может остаться прежней.



Слабая экономика (в лучшем случае, заводы и фабрики работают на 10-15% своей традиционной мощности, а большинство – остановились) предопределяет сильную зависимость регионов от центра. Деградация советской индустриальной экономики резко снизила экономическую активность и, соответственно, объем экономики. Традиционные индустриальные города Рустави, Кутаиси, Зестафони, Чиатура, а также центры перерабатывающей и легкой (в основном, аграрной) промышленности, потеряв свою привычную функцию, не могут найти механизмы улучшения экономического положения. В аграрных регионах все больше распространяется тип современного натурального хозяйства, ориентированного не на товарное производство, а на самопотребление.



Слабая экономика не предоставляет возможность формирования сколько-нибудь значимых региональных элит, способных репрезентировать местное общество и вступать в конкуренцию с политическими и бизнес-фигурами из центра (подавляющее большинство депутатов, выбранных по мажоритарным округам, живут и работают в Тбилиси, а не в соответствующих округах). Особенно сильный удар по региональным элитам нанесла деиндустриализация, оставив без функции и статуса инженерно-техническую интеллигенцию и практически уничтожив возможности ее трансформации в современных «белых воротников» (менеджерского и технократического слоя).



Существующая экономическая ситуация (ведущая к очень высокому уровню безработицы), как и политическая (незначительность местных управленческих и государственных учреждений) мотивируют трудоспособное население, и особенно молодежь к миграции. Часть мигрирующих отправляется за границу, другая же пополняет ряды безработных (или работников малопрестижных профессий) столицы Грузии. Вызванная неразвитостью экономики и маргинальностью социально-политической жизни миграция в центр (Тбилиси), еще более усгубляет слабость местных сообществ, и практически сводит на нет возможность роста местного экономического и культурно-политического потенциала, способного поколебать и так довольно сильную тенденцию к централизации.



Процесс глобализации способствует усилению тенденции централизации, так как его (процесса глобализации) вызовы (языковой, информационный, технологический, экономический, коммуникативный) требуют доступ к соответствующим ресурсам и сетям, который (доступ) несравненно легче реализуется в центре, чем на местах (в подавляющем большинстве случаев такой доступ на местах практически нереализуем). В то же время, ответы на вызовы глобализации требуют объединения ресурсов и усилий, что также позитивно коррелирует с тенденцией централизации.



Страх расчленения государства – этническая неоднородность территорий также усиливает тенденцию централизации власти. Децентрализация осмысленно или подсознательно связывается с автомистской и сепаратистской тенденцией. Как примеры Абхазии и Южной Осетии, так и существование ныне неактивно сепаратистских регионов компактного расселения армян и азербайджанцев способствуют поддержанию подобного понимания вещей. Считается, что увеличение автономности территорий и соответственное расширение полномочий местных органов власти и институтов обязательно будут усиливать сепаратистские настроения, так как значимость этнической идентичности превалирует над гражданской в условиях недостаточно консолидированной политической общности этнически неоднородного населения новообразованного грузинского государства. Имея в виду, что отношение ко всем регионам должно быть одинаковым, универсалистский подход к институциональному устройству предполагает подобное же отношение к этнически чисто грузинским регионам.



Централизацию усиливает контр-установка к внешнием угрозам государственности Грузии. Модель централизации поддерживает также общественное мнение, считающее, что эта модель гораздо более эффективна для отражения внешних угроз, чем децентрализованная (политическая) управленческая система. Считается, что недоброжелательные внешние силы легче могут реализовать свои интересы и намерения в отношениях с отдельными автономными от центра регионами, очевидными примерами чего воспринимаются не только Абхазия и Южная Осетия, но и Аджария во время режима Аслана Абашидзе. Однако, наряду с существованием реальных вызовов, в общественной ментальности утверждается и облик постоянной перманентной внешней угрозы (в первую очередь в лице России), противостоять которой новая и хрупкая государственность может только едиными, всеобщими усилиями, направляемыми централизованной политической волей: самоочевидно – война требует единоначалия.



Централизованную модель поддерживает и легитимация власти через ее идеологию. Идеология «демократии», являясь внешним по отношению к обществу (не создаваемая, как система ориентиров и норм, обуславливающих общественную жизнь и определяющих направленность общественно-политического дискурса и поведения), логически обуславливает ее легитимацию не через данное общество, а через другой источник – это может быть «международная прогрессивная общественность» (как в советские времена), «передовой Запад», «демократические силы», или «истинной научной теорией» (опять можно провести параллель с «теорией научного коммунизма»). Очевидно, что подобного типа идеология может функционировать эффективно лишь в централизованной политической системе и лишь вертикально: сверху вниз.



Какие тенденции могут способствовать ослаблению централизаторской тенденции?



Весомую (но не определяющую) роль может сыграть соответствующий нажим со стороны ЕИ (евроструктур). Также весьма существенен общественный настрой к децентрализации на местах, к которому толкает неэффективность централизованной власти. Пост-советский опыт 15 лет показывает, что существующая централизованная политическая система неэффективна и не может решать насущные проблемы местной жизни, а децентрализованная модель хотя не испробована, но именно поэтому нет опыта ее неэффективности в действительности



1.2. Концентрация власти



Традиция советского демократического централизма, в значительной степени обусловившая централизацию власти в пост-советской Грузии, содержала в себе не только тенденцию к централизации, но и к концентрации власти. Обе эти тенденции взаимообуславливали одна другую.



Под концентрацией власти следует понимать единость и неделимость власти, воссоединенность традиционно (в правовых государствах) разделенных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), с превалированием исполнительной. Подобное институциональное устройство власти можно назвать неконституциональным, так как классический тип разделенных ветвей власти обычно называют конституциональной властью. В подобной ситуации практически не может быть реализован принцип горизонтальной подотчетности разных институтов власти на центральном уровне. Власть едина и в вертикальном (централизация) и в горизонтальном (концентрация) измерениях.



Концентрации власти способствует и новый постсоветский неконституционализм, который поддерживается не только вышеупомянутым превалированием неформального порядка над формальным, но и рядом формальных правил.



В первую очередь, следует упомянуть систему президентского правления. Конституция Грузии 1995 года, хотя и была построена на принципах конституционных сдержек и противовесов, давала весьма широкие полномочия президенту страны, который одновременно являлся и главой государства и главой правительства. Поправки к конституции, последовавшие вскоре после «Революции роз» еще больше усилили (и вместе с тем, формализовали данное усиление) и так превалирующую власть президента. Введение поста премьер-министра не сократило полномочия президента в пользу правительства, а наоборот сделала его власть более устойчивой к политическим и социально-экономическим вызовам, позволяя президенту избегать ответственности при неудаче проводимой политики. Нововведенное право президента распускать парламент еще больше ослабило роль парламента и способствовало концентрации власти в руках президента.



Слабость парламента, что, несомненно, способствует концентрации власти, косвенным образом обусловлена и существующей избирательной системой ныже-половина парламента избиралосъ по партийным спискам (что, в свою очередь, косвенно воздействует и на мажоритарный тип выборов 1/3 по одномандатным округам – большинство мажоритариев также подпадает под специфическое партийное (см.ниже) влияние). Принцип формирования партийных списков вполне отражает принцип организации партий (который соответствует принципу «демократического централизма» организации власти); в случае победы в парламенте партии президента и образования им парламентского большинства парламент полностью инкорпорируется в концентрированную единую президентскую властную вертикаль. Все три президента Грузии (Гамсахурдиа, Шеварднадзе, Саакашвили) имели в парламенте большинство, получившее название «молчаливое», следуя вышеназванной модели поведения.



В силу сложившейся постсоветской традиции, частично зависимой от советского образца, а частично от новых формальных и неформальных порядков, власть в Грузии олицетворяет президент, парламент воспринимается больше как подчиненная (в лучшем случае – встроенная) неавтономная структура, а судебная система - не как (независимая) ветвь власти, а как часть администрации (наравне, например, с министерствами).

Легитимация власти происходит не через участие (демократическая легитимация), а через эффективность ее функционирования. Подобный способ легитимации способствует концентрации ответственности власти, единственной и главной целью которой становится добиться эффективных результатов своих решений (действий), игнорируя формальные институциональные порядки и процедуру. Ответственность и полномочия совпадают, и срастаются в олицетворяющую власть фигуре президента, который, следовательно, концентрирует в своих руках (или в личном окружении) механизмы принятия политических решений, часть из которых формально не подлежат его компетенции. Такая ситуация была характерна для всех трех президентов.



Следовательно, если концентрация власти ослабевает в подобной политической системе, падает уровень эффективности принятия решений (или принятых решений), и соответственно снижается уровень легитимности (малоэффективной) власти. Когда неэффективность достигает критического уровня, уровень легитимности устремляется к нулевому, и неподчинение нелегитимной власти становится легитимным в понимании значительной части общества: раз власть нелегитна, против нее можно действовать нелегитимными методами и все действо может считаться легитимным (свержение Гамсахурдиа и Шеварднадзе).



Способствует концентрации власти в постсоветской Грузии и тот фактор, что не существует автономная и профессиональная государственная бюрократия. Этому способствует в свою очередь, как историческая традиция (новая государственность), так и постсоветский неформальный порядок и политизированность государственного аппарата: принцип: победитель получает все, подразумевает, что пришедшая к власти партия основательно «перетряхивает» госаппарат, рекрутируя свой верный политактив. Клиентелизм еще больше ослабляет автономность бюрократии. Неавтономная бюрократия не ответственна, целиком зависима от политического руководства и не мотивирована принимать самостоятельные решения (в рамках своей компетенции, что вызывает ситуацию, когда решения разных уровней принимаются на несоответственно высоком уровне политического руководства. Это происходит не только по вертикальному, но и по горизонтальному измерению. Наряду с вертикальной осью, появляется и пирамида.



Внешние угрозы (см. «Централизация») также поддерживают тенденцию концентрации власти. Поскольку внешний вызов угрожает целостности и функционированию всей системы, политическая система, как единое целое реагирует, собирая все ресурсы системы, старается концентрировать их.



Тенденции, которые могут ослабить концентрацию власти, следующие:



Борьба за власть между различными группами, представленными во власти может ослабить концентрацию власти. Противостояние между разными группами в любом случае будет уменьшать эффективность функционирования власти и на определенном этапе, при усилении борьбы за власть, может вызвать и ослабление всего режима, может быть даже до критического уровня, когда часть борющихся может дистанцироваться от верховной власти, вплоть до ухода в открытую оппозицию (так было в последние два года правления Шеварднадзе).



Однако, эта тенденция прямо не воздействует на систему и в случае определения исхода борьбы в пользу одной из групп, ею (победившей группой) опять будет поддерживаться тенденция концентрации власти (пример Саакашвили). Контртенденция (деконцентрицим) может быть устойчивой лишь в том случае, если пришедшие во власть изначально составляют разные группы, опирающиеся на эксклюзивные (например, Аджария Абашидзе) и сопоставимые ресурсы. Очевидно, что тенденции деконцентрации будут способствовать также парламентская система, развитое и эффективное самоуправление (усиление тенденции децентрализации), и шаги в сторону установления верховенства закона (приоритет формальных порядков над неформальными – Rule of Law).



Активность и усиление оппозиции, если она находит весомую поддержку общества, обеспечивает утверждение плюралистских позиций по насущным вопросам политической повестки, и, соответственно, способствует делегитимации официальной идеологии (как минимум – как единственно легитимной). В то же время, если подобная поддержка значима, некоторые группы власти, обладавшие не очень сильными позициями и стараясь улучшить свое положение, будут расположены использовать общественное настроение как ресурс для своего усиления и могут взять на себя функцию репрезентации этих настроений. В случае определенного (значимого) успеха подобной группы, эрозия единой идеологической основы легитимации, соответственно будет негативно воздействовать на тенденцию концентрации власти. В случае же неспособности такой группы усилить свое положение во власти, она (или вся – или значительная ее часть) может вовсе уйти из власти в оппозицию со своими ресурсами, и, усилив внешнее (общественное) давление на власть, увеличить возможности оппозиции, подвергнуть вызову также и эффективность власти, что, в свою очередь, также будет поддерживать тенденцию деконцентрации.



Контр-тенденцией к концентрации власти может быть стремление к большему самоуправлению, что может наблюдаться (и уже наблюдается) при все более усиливающейся малоэффективности централизованной и концентрированной власти и роста общих протестных настроений.



Плодотворную роль в ослаблении тенденции к концентрации власти и соответствующее давление со стороны европейских структур (утверждение реального самоуправления, независимость судебной власти…). Однако данное давление может способствовать реальным результатам в этом направлении лишь при соответствующей общественной и политической поддержке. В противном случае, некоторые измененные формальные правила могут легко адаптироваться к доминирующим неформальным порядкам.





1.3. Единоличная власть



Президент Грузии является символом и гарантом основного курса развития, которым идет страна. Его личные и политические качества идентифицированы определенным образом с этим курсом. Подобную идентификацию обеспечивает доминантная идеология, при различных режимах – различная. В советское время подобную идентификацию Генерального секретаря ЦК КПСС с курсом на коммунистическое развитие обеспечивала легенда о том, что он является лучшим теоретиком научного коммунизма, и гарантом правильности взятого курса развития. Затем национально-освободительное движение сформировало идеологию возвращения к национальной идентичности через независимость; Звиад Гамсахурдия до сих пор является для многих чистым образом истинно грузинский идентичности и патриотизма. Шеварднадзе олицетворял антиполитичность, возврат к прагматичности и рациональности, сохранения стабильности против разгула преступности и дрязг политически непримиримых противников и затратил несколько лет на то, чтобы остаться единоличным правителем (избавиться от Китовани и Иоселиани). После Революции роз к власти пришел триумвират, олицетворявший направление развития на реформы, демократию и приближение к западу. Однако в первые же месяцы правления власть оказалась концентрирована в руках президента, и гибель Жвания мало что изменила по существу. Президент Саакашвили имеет западное образование, поддерживается западом и потеря им имиджа демократа, которая постепенно происходит под давлением общественного мнения лишь ослабляет эффективность власти, не снимая с него ответственности за действия его окружения.



Легитимация власти единой доминантной идеологией требует одного центра принятия «правильных» решений. Политические решения могут быть только «правильные», но не могут быть компромисом двух или более политически различных взглядов на проблему. Это избавляет президента от необходимости обращать внимание на своих оппонентов. Президент в определенном смысле является экспертом в осуществлении преобразований, курса, в котором равно заинтересовано все общество. Конфликт интересов и мнений по поводу возможных различий в направлении курса развития и его приоритетов нелегитимен, ввиду того, что основан на «субъективных» подходах в противовес предполагаемо существующему «технократически» выверенному решению. Поэтому консультации с оппозицией могут иметь статус только слабости, но не разумности. Оппоненты в лучшем случае несущественны, в худшем случае мешают продвижению вперед.



Партия власти подчинена авторитету лидера, ключевые фигуры в ней распределяются по принципу политической личной преданности. Принцип демократического централизма сохраняется с советских времен. Финансы, генерируемые почти исключительно теневым образом, централизуются и контроль над ними является обязательным элементом единоличности правления. Назначения на должности в партии, государственном аппарате, распределение мест в избирательном списке и другие ключевые посты решаются на самом верху.



Преобладание единых стратегий развития общества над интересами и особенностями тех или иных социальных групп таким образом способствует усилению единоличности правления. Строгая мажоритарность системы, в которой конкретные частичные интересы политически нелегитимны, связана также с произвольностью законотворчества. Суть и содержание закона диктуют внешние по отношению к обществу цели развития. Гражданин является объектом а не субъектом закона. Такое понимание закона в целом традиционно, однако в конкретных случаях в настоящее время генерирует протесты.



Более коллегиальный и консесуальный стиль руководства может возникнуть в случае институционализации конкурентной борьбы различных политических группировок и создания обстановки большего плюрализма в принятии решений. Подчеркнем, что здесь не подразумевается возможный раздор в правящей группировке. В случае подобного раздора не существует институционального механизма решения конфликта. В крайнем случае президент может распустить парламент или не сможет принять те или иные решения, однако механизмы переговоров и компромисов весьма слабы. Ослаблению единоличности правления может также способствовать развитие и профессионализация государственного аппарата, который, по мере ослабления своей политизированности и сращенности с политическим руководством, может образовать корпоративистские связки с общественными силами и группами, которые будет труднее подвергать манипуляции.



Оппозиционные партии в основном построены по тому же принципу единоличного правления, вне зависимости от того, какова их идеологическая направленность.



Наиболее стабильным и долгосрочным гарантом ослабления единоличности правления могут быть два фактора – снятие (ослабление) внешних угроз, решение территориальных конфликтов и преодоление крайних форм бедности в обществе. Снятие внешних угроз ослабит ведущую роль коллективных стратегий развития и выживания общества, направив вектор политической борьбы на внутренние проблемы и противоречия. Решение территориальных конфликтов связано с этой проблемой но также может дать как результат более широкое распределение полномочий и властных функций между территориальными субъектами, что создаст «точки вето» принятия решений. Наконец, преодоление крайних форм бедности связано с обретением основной массой населения определенных позитивных социальных идентичностей и выхода их из состояния деклассации В таком случае эти слои населения обретут более весомую роль во внутренней политике страны, и более активно потребуют социальную репрезентацию и плюрализм.





1.4. Правящая партия, которая распадается сразу после ухода из власти



Одним из главных институтов, обеспечивающим работу централизованой, единоличной и концентрированой власти является правящая партия или партия власти. При помощи политической партии власти осуществляется контроль над правительственными ресурсами. Как и при советской власти, партия олицетворяет само государство. При этом, ни одна из таких партий (из тех которые когда либо пребывали во власти) не смогла продолжитъ сушествование после ухода из власти. Они либо прекращали существование, либо превращались в маргинальные объединения у которых не оставалось ни малейшего уровня легитимации со стороны общества.



После распада Советского союза комунисты были изгнаны из Верховного совета Грузии и в глазах обшества обрели имидж маргинальной, старомодный и антинациональной политической силы, несовместимой с новыми реалиями и представлявшей угрозу для «самого ценного» чем тогда являлась новообретенная независимостъ. На обломках коммунистической партии возникли другие образования, но они также не поднялись выше маргинального уровня.



Примерно то же произошло позднее и со сторонниками первого президента Грузии Звиада Гамсахурдиа. Те из них, кто никогда не смогли признать легитимность новой власти, оказались за бортом политики: парламент 1992 года включал всех минус звиадисты; тех же, кто все-таки решил примириться и участвовать в политике, не пустили в парламент 1995 года. Эти силы «выстрелили» во время Революции роз, взяв реванш за переворот 1991 года. Следует также отметить, что краткость правления Звиада Гамсахурдия не в последнюю очередь объясняется тем, что «Круглый стол» не успел преобразоваться в полноценную партию власти: старые номенклатурные государственные чиновники оставались на своих местах и президент страны не имел достаточного влияния на них через механизмы партийной дисциплины.



В отличие от «Круглого стола» - правящей силы времен Гамсахурдия - партия Шеварднадзе «Союз Граждан» была создана специально как партия власти, для обеспечения управляемости государства. Представители этой партии в течение многих лет владели всеми механизмами государственной власти и соответственно обладали всеми ресурсами для того чтобы укрепить партию. Ее распад начался в тот период, когда настала пора бороться за то, чтобы оказаться у власти после Шеварднадзе. Многие во-время отколовшиеся ее части сумели вновь подняться на волне революции. После ухода Шеварднадзе со сцены остатки «Союза граждан», как партия, вряд ли продолжила бы существование в какой-либо форме, однако смена власти путем революции усугубила глубину падения: партия не ушла с политической сцены, а была изгнана с тем, чтобы олицетворять все то плохое, «что никогда не должно повториться».

«Национальное движение» функционально также является правящей партией, и тем самым ничем не отличается от своих предшественников. После Революции роз в краткие сроки государственные чиновники были массово заменены новыми партийными кадрами. Таким образом, учытивая определенную стабильность Грузинской политическои системы (уровень повторяемости установившихся традиций, какими дефектными бы они ни были), существует большая вероятность того, что «Национальное движение», в случае переизбрания или потери власти каким-то другим способом, не избежит такую же фатальную судьбу.



Уместно предположить что определяющим фактором для нежизнеспособности правяших партий вне власти, а также закономерность их появления при каждом режиме является сама сущность этих политических сил, также как и сущность политической системы в целом. Таким образом, логично предположить что анализируя их сущность и характеристики, и вместе с тем учитывая модель их функционирования во власти, мы сможем проанализировать и те причины, из-за которых они сперва образуются, а затем прекращают существование сразу после ухода из власти.



Советская традиция – это партия-государство: шестая статья конституции закрепляла ведущую и направляющую роль партии. Партия была необходима для руководства государством на всех уровнях (а не только на верхнем уровне принятия решений, как это бывает в конституционно-демократических государствах) и ее стабильное сосуществование с государсвенным аппаратом обеспечивало тем самым и стабильность государства. Такая партия не имела функций, которые могли бы быть осуществлены вне пребывания во власти, например, в оппозиции.



Понятно, что переход к многопартийности и разделение государства и партии должны были изменить (и во многом изменили) подобное институциональное устройство. Однако ряд факторов, как остаточного свойства, так и нового характера определили те черты взаимоотношений правящей партии и государства, которые были обозначены выше.



Партия, тесно переплетенная с государством, должна иметь определенный источник легитимации, исключающий ее возможную субъективность и временность: партия власти не имеет политической идеологии, она выражает волю народа и является его авангардом. Те, кто выступают против нее являются, соответсвенно, врагами народа, а не политически легитимными оппонентами. То, что каждый новый режим в Грузии находит возможным позиционировать себя именно таким образом, тесно связано с другими аспектами системы, например, со сменой режима путем переворотов, а не выборов, с преобладаним общих интересов над частными, слабостью экономики и др. Суть воли народа при этом не является константой, она меняется от режима к режиму и даже внутри такового.



В свою очередь, государство, тесно переплетенное с партией, также имеет специфическую форму легитимации, во многом повторяющую советскую традицию государства, основанного на воле большинства, а не на принципах конституционализма. Чтобы существовать отдельно (разделенно) от текущей политики, правовое государство должно по своей сути иметь республиканскую легитимацию (воля всех, а не только большинства) а не демократическую (легитимация большинством голосов). Этот принцип легитимации государства был нарушен еще при Гамсахурдия, когда независимость Грузии легитимизировалась референдумом (большинство населения) а не всеобщим согласием, что и привело к сепаратическим тенденциям. Он был частично утвержден при Шеварднадзе, когда в 1995 году была принята вполне конституционалисткая конституция Грузии, и вновь подорван при Саакашвили, когда революция и последующая конституционная реформа вновь утвердили примат большинства в его борьбе против врагов государства и народа (в новой трактовке - криминалы и коррупционеры).



Безусловно, функционирование правящей партии как партии-государства (партии власти) требует определенной коррупции и нарушения законов – как для обеспечения реузльтатов выборов, так и для обеспечения ее функциональности во власти (влияние на все уровни правления через партийную дисциплину). Политическая коорупция неразрывно связана с существованием партии власти. Здесь участвует и финансовая коррупция, необходимая для пополнения партийной казны. Следует отметить, что такая форма партийных злоупотреблений, как использование государственного бюджета для партийных целей активно используется новой властью. Парадоксально, расстояние между правящей партией и государством сократилось с демократической Революцией роз, а не увеличилось.



В то время как партии власти имеют тенденцию распадаться и исчезать, оставляя в лучшем случае отколовшиеся фракции (во-время отколоться от правящей партии – это эффективный способ сохранить определенные ресурсы и в то же время снять с себя ответсвенность за ошибки), каковы свойства оппозиционных партий, способствующие их преобразованию в партию власти, либо препятствующие этому.



В Грузии у партий как правило нет социального фундамента как такового. Популизм и оппортунизм следовательно широко распространены. Они не владеют платформой, соответственно с которой определялись бы конкретная политика и ежедневные действия. Именно поэтому их идеологические ориентиры неопределенны и их очень легко путать друг с другом. Во время предвыборных кампаний или в других политических дебатах, такие партии, которые по большей степени являются объединениями определенных личностей для овладения властью а не представителями более широких общественных кругов, во время определения собственных приоритетов опираются на уровень популярности такого или другого механизма решения проблемы. К тому же они не определяют каким образом могут быть достигнуты эти цели а просто высказывают то что всем хочется. Как результат, все они говорят одно и тоже, а избиратели верят тому кто лучше всех сумеет дискредитировать своих оппонентов. Дифференциация по левым и правым идеологиям отсутствует и довольно часто партии, называющие себя правыми или либеральными, манипулируют четко левыми и социальными идеями. Иногда их лозунги противоположны друг другу (внутри одной партий).



Как результат, оказывается, что во власть попадают такие политические партии, у которых нет четко выраженных принципов. Поэтому они могут позволять себе делать все что захочется, в том числе и злоупотребление властью или неисполнение предвыборных обещаний. Вполне логично что такое правительство очень скоро теряет легитимность в глазах обшесва и вопрос об возможности их возвращения во власти после того как они один раз уже потеряют ее, не обсуждается.



Одним из факторов, способствующих подобному положению вещей является само общество. Однако обвинять лишь общество в неактивности и гомогенности, из-за которых недостаточен уровень идеологической диференциации политических партий и не возникают представительные и стабильные политические партии, было бы несправедливо. Со своей стороны такой гомогенный характер общества тоже обусловлен определенными объективными факторами, какими являются, например, экономические проблемы и низкий уровень жизни, из-за которых обшество не способно активно влиять на политику. Было бы разумно посмотреть на эту проблему более масштабно и россуждать о ней в терминах как социального, также и политического, экономического и культурного кризиса.



Как мы уже отметили, отсутствие репрезентативной взаимосвязи между партиями и обществом является одним из определяюших факторов дефектного характера грузинской практики. Исходя из этого можно предположить что углубление взаимосвязи и взаимозависимости между этими субъектами сможет в какой-то степени исправить картину и способствовать созданию естественно репрезентативных политических партий, которые со своей стороны являются основными институтами демократического государства. Это связано также с уменьшением колебания настроений в обществе в диапазоне от протестных до оптимистичных, без наличия более выраженных стабильных привязок к возможным политическим направлениям.



В Грузии пока еще не было прецендента чтобы во власть приходила партия, которая имела бы многолетнюю традицию политической жизни. Ни одна из вышеназванных трех не пришла во власть со второй или третьей попытки (например, при помощи выборов). Всегда власть попадала в руки партии, основанной либо незадолго до этого ( «Круглый стол» и «Национальное Движение»), либо вообще после прихода во власть («Союз Граждан»). Таким образом, правящие партии в Грузии раньше никогда не становились вынуждены усиливать собственный репрезентативный характер и углублять взаимосвязь и взаимозависимость с обществом. Когда они сталкивались с такой необходимостью (после потери власти), для них это оказывалось уже слишком поздно (из-за вышеописанных причин). Напротив, оппозиционные партии, имеющие долгую историю существования в оппозиции, имеют мало шансов прихода во власть.



Соответственно с этим, можно предположить что накапливание партиями опыта существования вне власти может способствовать углублению их взаимосвязи и взаимозависимости с обшеством, поможет им твердо структурировать свою партию и занять четко выраженное место в идеологическом спектре. Такая перспектива в основном касается опозиционных партий, потому что для правящей стимула для такого поведения снова не сушествует.







1.5. Выборы, смена власти и демократия



Выборы, как основной элемент набора демократических институтов, в Грузии находит соответственное и заслуженное признание. И в конституции, и в сознании большинства жителей они являются единственным легитимным способом смены власти. Но при этом за прошедшие 15 лет существования Грузии как независимого государства, ни разу выборы не продемонстрировали свою способность функционировать как механизм смены власти. Они не выполняют свою прямую функцию, но все-таки их значение и роль для политического процесса в Грузий ничуть не второстепенны.



Первые конкурентные выборы, проведенные в Грузии в 1990 г. предварялись событиями 9 апреля 1989 года, поставившими общество перед фактом радикального противостояния, определившего выбор между коммунистами и радикально-националистским Круглым столом. Обе партии попали в Верховный совет (Круглый стол – в большинстве), в то время как менее радикальные политические силы остались за бортом. За этим последовал запрет на Коммунистическую партию и аннулирование мандатов коммунистов в Верховном совете. Тем самым было создано строго мажоритарное правление, вряд ли репрезентативное и плюралистичное, что и подтвердили последующие события. Таким образом, власть оказалась целиком в руках Гамсахурдия не потому, что он выиграл выборы у легитимного конкурента, а потому, что предыдущая власть потеряла статус легитимной политической силы еще до выборов. Выборы лишь зафиксировали факт потери власти коммунистами.



К сожалению, Звиад Гамсахурдия не понял условности той полноты власти, которая оказалась в его руках. Это привело к его скорому падению. Власть де-факто оказалась в руках Шеварднадзе, который нуждался в ее легитимации. Были назначены новые выборы, в которых он победил абсолютно.



Все последуюшие выборы (до 2003 года) оканчивались победой то же самой силы, которая была у власти до этих выборов – отчасти, возможно, уже за счет растущей фальсификации выборов. Ситуация могла поменяться в 2003 году, когда парламентские выборы были фактически проиграны властью, однако Революция роз привела к власти Саакашвили, который легитимизировал ее выборами 2004 года (внеочередные –президентские и повторные – парламентские)



Можно сказать что единственным исключением из правила – выборы выигрываются властью - являлись местные выборы, в которых дважды побеждали оппозиционные силы (1998 г. Тогда победили леибористы и социалисты и в 2002 г., когда «Леибористская» партия в месте с «Национальным движением» набрали болшинство голосов в Тбилиси, а в регионах лидировали партии бизнеса). Несмотря на это, также надо отметить, что местные выборы и их результаты не могут обозначать или обуславливать смену власти. Они могут приобрести решающее значение только с усилением местного самоуправления, но это пока не происходит.



Таким образом можно заключить, что в Грузии сформировалась очень интересная и уникальная практика, при которой выборы теряют свою первичную функцию формирования репрезентативной власти и обретают новую роль легитимации и де-легитимации мажоритарного правления. Они более или менее остаются механизмами легитимации власти, но только после того, как эта самая власть уже достигнута. А также они способствуют измерению уровня устоичйвости власти в том случае, когда ее легитимность оказывается под сомнением. Выборы иногда определяют нужные контексты и условия для тех механизмов, при помощи которых и происходит смена власти.



Парламенские выборы 2003 года заслуживают особенного внимания потому, что явления имевшие место до и после этих выборов, хорошо иллюстрируют ту функцию, которую имеют грузинские выборы. Итоги этих выборов, были они реалными или сфальсифицированными, сильно повлияли на политическую жизнь что в конечном счете завершилось сменой правительства (Революция роз).



Выборы 2003 года и последовавшая за ними революция в первую очередь требуют анализа конституционного устройства страны. Выход за пределы конституционных рамок был в первую очередь обусловлен конституцией 1995 года. В этой конституции не были предусмотрены механизмы разрешения кризиса власти в тех случаях, когда парламент и президент оказываются в непримиримом противоречии друг с другом. Парламент практически не может отправить в отставку президента, а президент – распустить парламент. Создается патовая ситуация, в которой государство остается без политического руководства, способного управлять страной. Именно такое положение и должно было длиться после парламентских выборов 2003 года до президентсих выборов, если бы Шеварднадзе не ушел в отставку. Основным требованием революции по существу была потребность в эффективном политическом руководстве, и так уже в большой мере парализованном задолго до революции противостоянием президента и парламента.



Поправки к конституции 2004 года сняли отчасти опасность повторения подобных кризисов в будущем, однако не в пользу репрезентативности власти. На сегодняшний день президент страны имеет определенные полномочия по роспуску парламента, если этот парламент мешает ему в работе. Однако парламент вряд ли может лишить власти президента, если тот до срока потерял политическую поддержку общества. Парламент лишь может опять-таки мешать работат непопулярному президенту. Так что законодательный потенциал для будущих внеконституционных смен власти все еще остается.



С первого взгляда может показаться, что подобный потенциал может быть снят в будущем дальнейшими конституционными поправками, например, переходом к парламентской форме правления, при которой президент может быть отправлен в отставку парламентом. Однако подобная форма правления может также оказаться неэффективной по той же причине, по которой возникли предыдущие конституционные кризисы – это поляризованность политического дискурса и отсутствие практики и культуры консесуального правления. Не углубляясь в дискуссию о том, что здесь первично, а что вторично, можно с уверенностью сказать, что законодательно зафиксированная централизация, концентрация и персонификация власти взаимосвязаны с радикальной поляризацией политической борьбы и слабостью механизмов разрешения политических противоречий.



Другой законодательный аспект, касающийся возможности повторных революций – это формирование и функционирование избирательной комиссии. До 2004 года избирательные комиссии формировались на многопартийной основе, что порождало бесконечную борьбу за места в этой комиссии и теневые торги за подписи под окончательными протоколами подсчета голосов. Новыми властями был введен новый метод формирования избирательных комиссий – на профессиональной основе. Это безусловно повысило кочество работы избирательных комиссий, однако породило новую проблему. В случае, когда президент и парламент владеют ситуацией, они владеют также механизмами превращения формально профессиональной избирательной администрации в неформально однопартийный орган, обеспечивающий нужные результаты выборов. В условиях, когда эта администрация не пользуется доверием оппозиции, вероятна эскалация поляризации и стремление к революционным сменам власти.



Не следует, однако, преуменьшать роль населения в потенциальных сменах власти. Как институты, так и пропаганда и политические акторы важны, но без согласия населения и его готовности к изменениям, смены власти не происходят. Именно при помощи народа и происходят эти изменения. Народ же может быть мобилизован только в том случае, если он убежден в недемократичности существующего режима, т.е. в его нежелании исполнять волю народа. Именно неприемлимость авторитаризма составляет оснавной элемент для легитимации революций. Именно легитимность демократии как формы правления в Грузии (о чем речь пойдет также в другой главе) является источником внеконституционности смен власти до сих пор и потенциально в будущем.



Из вышеописанного аргумента вытекают более общие выводы, которые также можно ассоциировать с политической культурой. Феномен, вызывающий нарушение конституции (чем и является революция) из-за страха авторитаризма может быть сформулирован как общественная готовноть из-за «цели» нивелировать все обязятельные формальности и процедуры, в том числе и конституцию.



Здесь уместно поставить вопрос о понимании демократии, превалирующем в обществе. На самом деле существуют два различных понимания демократии. По первому из них, целью демократии считается выявление и реализация народных интересов любыми возможными способами. А вторая гласит, что истинная демократия может быть достигнута только в условиях существования неизменных и неменяемых формальных институтов, которые распространяются на всех и создают равные возможности для всех реализовать собственные интересы. Такое понятие демократии ориентируется на процедуры и считает их неприкосновенными потому что реализация народных интересов любими способами порождает возможность искажения демократии и злоупотребления силой во имя народа. Именно такой неприкосновенной процедурой и являются выборы. Можно сделать вывод, что в грузинской политической культуре первое понятие демократии доминирует над вторым. Поэтому «если народ хочет этого», можно нарушать и конституцию. Такая практика неконституционного свержения правительства во имя народа и является основной причиной, из-за которой так часто появлается «страх авторитаризма» и понижается роль и значение выборов во время смены власти. В то же время авторитаризм тоже находит долю легитимации именно из-за ориентированности на «цели» за счет процедур.



Противостояние демократических процедур и демократии как «блага народа» напоминает противостояние советской «народной демократии» в которой правление осушествлялось для народа, но не народом, западным либеральным демократиям, основным элементом которых являлись конституция и выборы. В этом аспекте, по-видимому, в Грузии все еще сильны советские традиции.